Er wordt de afgelopen tijd regelmatig gesproken over publiek-private samenwerking in het medialandschap. Omdat de Bundestag op 24 september over dit thema debatteerde, ben ik voor die gelegenheid in mijn serie reizen door Europa naar Duitsland afgereisd.
Van ‘mag’ naar ‘behoort’
De Duitse omroepwetgeving is een zaak van de zestien Länder, die hun afspraken vastleggen in gezamenlijke verdragen met het Medienstaatsvertrag als belangrijkste. Na jaren van discussie over de hervorming van ARD, ZDF en Deutschlandradio sloten de Länder een wijzigingsverdrag, het Reformstaatsvertrag, dat op 1 december 2025 in werking trad.[1]
Sindsdien bepaalt § 30d lid 2 van het Medienstaatsvertrag dat ARD, ZDF en Deutschlandradio, om hun opdracht te vervullen, behoren samen te werken met bepaalde private omroepen en met daaraan verbonden ondernemingen. Het verdrag noemt ook enkele voorbeelden van mogelijke samenwerking:
Een voorbeeld is embedding en vernetzing. Hierbij moet gedacht worden aan koppeling van publiek aanbod aan het aanbod van private partijen, bijvoorbeeld door publieke video’s of audio in te bedden op commerciële platforms. Ander voorbeeld dat genoemd wordt is het eenvoudiger beschikbaar stellen van publieke content door vereenvoudigde procedures waarmee private omroepen publiek materiaal kunnen gebruiken, in plaats van per programma of per partij te onderhandelen. En gedeelde infrastructuur wordt ook nog als voorbeeld genoemd. Publieke en private omroepen gebruiken samen technische voorzieningen, in plaats van dat ieder alles zelf bouwt en betaalt.
De toelichting bij het verdrag voegt daar nog een voorbeeld buiten de programmering aan toe en zegt dat samenwerking ook kan plaatsvinden op andere terreinen, zoals de opleiding en bijscholing van journalisten.[2]
Ik heb geprobeerd de Duitse wettekst over publiek-private samenwerking zo zorgvuldig mogelijk te vertalen met het woord ‘behoren’. Het Duitse werkwoord is sollen. Dat is geen vrijblijvend ‘mogen’, maar ook geen onvoorwaardelijk ‘moeten’. In het Duitse bestuursrecht betekent een zogenaamde Sollvorschrift dat iets in de regel moet gebeuren en dat er alleen in bijzondere, atypische gevallen van kan worden afgeweken. Mediajurist Dieter Dörr legt in een bijdrage onder de veelzeggende titel ‘Bedingte Pflicht’ (voorwaardelijke plicht) uit dat de bepaling de publieke omroepen niet alleen een bevoegdheid geeft, maar hen ook aanzet tot samenwerking met private omroepen.[3] Daarmee is samenwerking niet vrijblijvend nu de bepaling een duidelijke wettelijke verwachting formuleert, waarvan afwijking rechtvaardiging vergt. Dat gaat daarmee verder dan een geheel vrijblijvende vorm van comply or explain.
Het gaat ook niet om samenwerking met elke willekeurige commerciële partij. Volgens de toelichting richt de bepaling zich vooral op aanbieders van aanbod dat bijzonder belangrijk is voor opinievorming en diversiteit, oftewel de Public-Value-programma’s en volledige zenders met regionale vensters.[4]
Het is nog wel aardig om de toelichting bij het verdrag erop na te slaan.[5] Daarin zijn in de kern drie redenen voor deze bepaling te lezen. De eerste overweging is dat samenwerking het aanbod van private media die wezenlijk bijdragen aan de mediadiversiteit kan versterken en zo bijdraagt aan de borging van diversiteit als geheel. Daarnaast wordt gezegd dat de publieke omroep met de norm wordt aangespoord tot samenwerking, maar met behoud van zijn journalistieke en institutionele zelfstandigheid. Samenwerken is hier geen opgave van identiteit, maar een manier om bereik te delen. En als laatste wordt nog aangegeven dat als publieke content via zulke samenwerkingen ook commercieel wordt benut, het de omroepbijdrage (de Rundfunkbeitrag) zou kunnen drukken.
Achter dit alles zit een gedeelde zorg. Google, Meta en Amazon trekken volgens de private omroepvereniging Vaunet samen meer dan de helft van alle Duitse netto reclame-investeringen naar zich toe.[6] In dat licht zijn publieke en commerciële omroepen minder elkaars concurrent dan elkaars natuurlijke bondgenoot.
Mededingingsrecht
De publiek-private samenwerking heeft daarmee een expliciete mediarechtelijke grondslag gekregen. Daarmee kwam ook het mededingingsrecht om de hoek kijken. Want dat onderdeel van het recht zegt juist, pas op met afspraken tussen concurrenten. De Länder konden dat niet zelf oplossen, want het kartelrecht is in Duitsland een federale bevoegdheid. De Rundfunkkommission van de Länder vroeg de federale wetgever op 4 maart 2026 dan ook om actie, en CDU/CSU en SPD hadden een uitzondering voor de omroepen al in hun regeerakkoord van 2025 afgesproken.[7][8]
Saksen en Saksen-Anhalt stelden in juni 2026 in een ontwerpresolutie voor de Bundesrat vast dat samenwerking nu weliswaar deel uitmaakt van de opdracht aan de publieke omroep, maar dat er in de praktijk kartelrechtelijke onzekerheid bestaat, omdat elk project apart getoetst moet worden.[9] Dat kan de samenwerking vertragen of zelfs verhinderen.
Op 10 juli 2026 nam de Bundesrat dat Saksische initiatief, met enkele wijzigingen, aan.[10] De Bundesrat vraagt de regering daarin een uitzondering voor de mediasector op te nemen in de nieuwe mededingingswet, de 12. GWB-Novelle. Vanzelfsprekend was dat niet. De Duitse ACM, het Bundeskartellamt, waarschuwde dat sectorale uitzonderingen de mededingingsbescherming uithollen en dat de situatie in de omroepsector niet vergelijkbaar is met die van de pers. Het eerste ontwerp van het federale ministerie van Economische Zaken bevatte dan ook nog geen regeling voor de omroepen.[11]
Toch kwam de regering over de brug. Op 15 juli 2026 stelde het kabinet een wetsvoorstel vast, dat inmiddels als Drucksache 21/7865 bij de Bundestag ligt.[12][13] Het voorstel onderscheidt drie vormen van samenwerking:
De eerste is niet-redactionele samenwerking tussen private omroepen. Deze wordt uitgezonderd van het kartelverbot, voor zover die hun economische basis in de concurrentie met andere media versterkt. Daarmee worden de private omroepen gelijkgesteld met de pers, voor wie een vergelijkbare uitzondering al sinds 2017 geldt.[14] De tweede is publiek met publiek waarmee samenwerking tussen publieke omroepen wordt uitgezonderd, voor zover zij belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang en het kartelverbot de uitvoering van hun publieke taak zou belemmeren. Dat is in wezen de Europese uitzondering van artikel 106 lid 2 VWEU, vertaald naar het Duitse kartelrecht. De laatste mogelijkheid is publiek met commercieel. Hier blijft het kartelverbot gelden, maar bij niet-redactionele samenwerking moet het doel om beide partijen economisch te versterken bijzonder zwaar wegen. Daarnaast komt er een procedure bij het Bundeskartellamt die sneller duidelijkheid moet geven.[15]
Het opvallende is dat juist de samenwerking waar het allemaal om begon, die tussen publiek en privaat, de smalste ruimte krijgt. Vaunet vindt dan ook dat alle vormen van samenwerking die het mediaverdrag voorziet, ook onder het mededingingsrecht mogelijk moeten worden.[16]
Op 24 september 2026 behandelde de Bundestag het voorstel in eerste lezing, in een debat van slechts twintig minuten. Het ging daarna zonder stemming naar de commissie voor Economie en Energie.[17] Kort voor de eerste lezing liet het Bundeskartellamt opnieuw van zich horen, nu over het wetsvoorstel zelf.[18] De toezichthouder ziet de nieuwe uitzonderingen voor publieke en private omroepen “insgesamt kritisch”. Dat de Europese uitzondering van artikel 106 lid 2 VWEU voor de publieke omroepen in Duits recht wordt opgenomen, vindt het Bundeskartellamt op zich begrijpelijk. De voorgestelde tekst wijkt echter op meerdere punten af van het Europese recht en dat zet de beoogde rechtszekerheid juist op het spel. Bij de private omroepen betwijfelt de toezichthouder of er eigenlijk wel een probleem is, omdat hun reclame-inkomsten nog vrij stabiel zijn. Het zwaarste argument is Europees. Zodra een samenwerking de handel tussen lidstaten kan raken, geldt het kartelverbot van artikel 101 VWEU en dat gaat voor. Voor landelijke of grensoverschrijdende samenwerking zullen de nieuwe uitzonderingen daarom weinig uithalen. In de praktijk zullen volgens het Bundeskartellamt vooral lokale en regionale radio profiteren. De nieuwe regel voor publiek-private samenwerking in § 30 lid 2b zin 4 zal volgens het Bundeskartellamt bovendien eerder meer dan minder rechtsonzekerheid opleveren. Positief is de toezichthouder alleen over één punt en dat is nota bene dat redactionele samenwerking uitgesloten blijft.
Volgens de op 15 september gepubliceerde voorlopige planning volgen medio oktober de tweede en derde lezing, en half november komt het voorstel opnieuw bij de Bundesrat.[19][20]
Wat heb ik in Duitsland gezien
Tijdens mijn verblijf in Duitsland heb ik een wat bochtige Duitse route gezien. Bij de eerste stop werd samenwerking van een vrijblijvende wens in een wettelijke verwachting omgezet. Bij de volgende bocht bleek dat een verwachting in de mediawet weinig oplevert zolang andere wetten zoals in dit geval de mededingingswet de uitvoering ontmoedigen en wordt er nu bij de volgende stop geprobeerd dit aspect te regelen. Op de Rastplatz van deze stop geparkeerd zie ik dat de verschillende Duitse wetgevers moeten ervaren dat de moeilijkste vorm van samenwerking, die tussen publiek en privaat, juridisch de lastigste blijft. En dus komen de Duitse wetgevers erachter dat wie samenwerking in de wet wil verankeren, niet alleen moet opschrijven dát er samengewerkt moet worden, maar ook wat dat concreet betekent en of het mededingingsrecht het toelaat. Want zelfs een goed geregelde nationale uitzondering wordt als een fact of life begrensd door het Europese mededingingsrecht zolang dat niet meebeweegt.
[1] Siebter Staatsvertrag zur Änderung medienrechtlicher Staatsverträge (Reformstaatsvertrag), art. 1, wijziging van § 30d lid 2 Medienstaatsvertrag, https://www.ministerpraesident.sachsen.de/ministerpraesident/TOP11-Staatsvertrag-zur-Reform-des-oeffentlichen-rechtlichen-Rundfunks.pdf.
[2] Begründung zum Siebten Staatsvertrag zur Änderung medienrechtlicher Staatsverträge (Reformstaatsvertrag), toelichting bij § 30d, https://rundfunkkommission.rlp.de/fileadmin/rundfunkkommission/Dokumente/ReformStV/7._MAEStV_ReformStV_Staatsvertrag_und_Begruendung/7._MAEStV-ReformStV_Begruendung_FINAL_mit_Datum.pdf.
[3] D. Dörr, ‘Bedingte Pflicht’, epd medien, https://medien.epd.de/article/3862.
[4] Begründung zum Siebten Staatsvertrag zur Änderung medienrechtlicher Staatsverträge (Reformstaatsvertrag), toelichting bij § 30d, https://rundfunkkommission.rlp.de/fileadmin/rundfunkkommission/Dokumente/ReformStV/7._MAEStV_ReformStV_Staatsvertrag_und_Begruendung/7._MAEStV-ReformStV_Begruendung_FINAL_mit_Datum.pdf.
[5] Begründung zum Siebten Staatsvertrag zur Änderung medienrechtlicher Staatsverträge (Reformstaatsvertrag), toelichting bij § 30d, https://rundfunkkommission.rlp.de/fileadmin/rundfunkkommission/Dokumente/ReformStV/7._MAEStV_ReformStV_Staatsvertrag_und_Begruendung/7._MAEStV-ReformStV_Begruendung_FINAL_mit_Datum.pdf.
[6] Vaunet, persbericht ‘Kabinettsbeschluss zur 12. GWB-Novelle: Kooperationen im Medienbereich werden erleichtert’, juli 2026, https://www.presseportal.de/pm/6895/6315583.
[7] Bundesrat, Drucksache 346/26, Antrag der Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt, Entschließung des Bundesrates zu kartellrechtlichen Maßnahmen zur Stärkung des dualen Mediensystems, 4 juni 2026, https://dserver.bundestag.de/brd/2026/0346-26.pdf.
[8] ‘Bundeskabinett ebnet Weg für Kooperationen im Medienbereich’, epd medien, 16 juli 2026, https://medien.epd.de/article/4933.
[9] Bundesrat, Drucksache 346/26, Antrag der Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt, Entschließung des Bundesrates zu kartellrechtlichen Maßnahmen zur Stärkung des dualen Mediensystems, 4 juni 2026, https://dserver.bundestag.de/brd/2026/0346-26.pdf.
[10] Vertretung des Freistaates Sachsen beim Bund, ‘1067. Bundesratssitzung vom 10. Juli 2026’, https://www.landesvertretung.sachsen.de/1067-bundesratssitzung-vom-10-juli-2026-15573.html.
[11] ‘Bundeskabinett ebnet Weg für Kooperationen im Medienbereich’, epd medien, 16 juli 2026, https://medien.epd.de/article/4933.
[12] CMS, ‘12. GWB-Novelle: Diese Änderungen sieht der Regierungsentwurf vor’, https://cms.law/de/deu/legal-updates/12.-gwb-novelle-diese-aenderungen-sieht-der-regierungsentwurf-vor.
[13] FIW, ‘Vorläufiger Zeitplan für die 12. GWB-Novelle’, 15 september 2026, https://www.fiwonline.de/en/vorlaeufiger-zeitplan-fuer-die-12-gwb-novelle/.
[14] ‘Bundeskabinett ebnet Weg für Kooperationen im Medienbereich’, epd medien, 16 juli 2026, https://medien.epd.de/article/4933.
[15] ‘GWB-Novelle soll Kooperationen zwischen Medien erleichtern’, DWDL.de, https://www.dwdl.de/nachrichten/107185/gwbnovelle_soll_kooperationen_zwischen_medien_erleichtern.
[16] ‘Bundeskabinett ebnet Weg für Kooperationen im Medienbereich’, epd medien, 16 juli 2026, https://medien.epd.de/article/4933.
[17] Deutscher Bundestag – Kartellrechtsverfahren sollen effizienter und digitaler werden (kw39), 24 september 2026, https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2026/kw39-de-gwb-novelle-1211322
[18] Stellungnahme des Bundeskartellamts zum Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 15. Juli 2026 (12. GWB-Novelle), Bonn, 21 september 2026, p. 11–12, https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/DE/Stellungnahmen/Regierungsentwurf_12_GWB_Novelle.pdf?__blob=publicationFile&v=2
[19] FIW, ‘Vorläufiger Zeitplan für die 12. GWB-Novelle’, 15 september 2026, https://www.fiwonline.de/en/vorlaeufiger-zeitplan-fuer-die-12-gwb-novelle/.
[20] FIW, ‘12. GWB-Novelle: Empfehlungen der Bundesratsausschüsse’, https://www.fiwonline.de/en/12-gwb-novelle-empfehlungen-der-bundesratsausschuesse/.
