Stel, de overheid haalt bijna een tiende uit uw begroting. U vindt dat onrechtmatig en u wilt naar de rechter. Dan is het eerste dat u moet doen uw klanten een hogere rekening sturen. Niet omdat u daarmee het gat dicht, want daarvoor is het te laat, maar omdat u anders bij de rechter nul op het rekest krijgt.
Zo staat de Oostenrijkse publieke omroep ORF er volgens twee deskundigen sinds vorige week voor. Op 11 augustus komt zijn toezichthoudende orgaan bijeen en ligt die vraag volgens deze deskundigen op tafel. Vijf weken later, op 15 september, dient de NPO zijn begroting voor 2027 in bij de minister van OCW en het Commissariaat voor de Media. Twee landen, twee heel verschillende procedures, maar één terugkerende vraag. Wie moet er in beweging komen voordat een rechter er iets van kan vinden als er voor een juridische weg zou worden gekozen?
De derde trap is geland
In blog nr. 5 beschreef ik de drietrapsraket aan bezuinigingen die op de ORF is afgevuurd. De derde trap was toen nog een voornemen. Het ging om een vergoeding die de omroep sinds kort van de federale overheid krijgt. Oostenrijkse huishoudens betalen sinds 2024 namelijk een vaste omroepbijdrage in plaats van kijk- en luistergeld per apparaat en door die overstap raakte de ORF een fiscaal voordeel kwijt. Hij mag de btw op zijn eigen inkopen niet langer terugvragen van de fiscus. Dat verlies vergoedde de staat.
De Nationalrat besloot in juni die vergoeding per2027 te schrappen en op 29 juli werd dat besluit bekendgemaakt in het Oostenrijkse staatsblad. Vanaf 1 januari 2027 mist de ORF daardoor zo’n 93 miljoen euro per jaar, ruim acht procent van een begroting van ongeveer 1,1 miljard euro.
Diezelfde dag verschenen twee analyses die de zaak in de spotlights zetten. Een van Hans Peter Lehofer, sinds 2003 rechter bij het Verwaltungsgerichtshof en daarnaast honorair hoogleraar publiekrecht in Wenen. En een van Leonhard Dobusch, hoogleraar bedrijfskunde in Innsbruck, die tevens als onafhankelijk lid namens de federale overheid zitting heeft in de Stiftungsrat, het toezichthoudende orgaan van de ORF. Hij is bovendien lid van de Generalrat van de Oostenrijkse centrale bank, het orgaan dat daar toezicht houdt. Dat de scherpste juridische analyse van de kwestie van een zittende bestuursrechter komt en de scherpste bestuurlijke van een governance-hoogleraar die zelf toezichthouder is, maakt de twee stukken samen sterker dan elk afzonderlijk.
Het slot blijkt een sleutel te hebben
In blog nr. 5 schreef ik dat de omroepbijdrage tot 2029 bevroren is. Politiek klopt dat. Juridisch blijkt het minder hard en dat verschil is nu ineens alles waard. De wet zegt dat de bijdrage in die jaren niet boven 15,30 euro per maand mag uitkomen, maar voegt daaraan toe, behoudens de volgende bepalingen. En een paar bepalingen verderop staat het inderdaad. De bijdrage mag wel opnieuw worden vastgesteld zodra te verwachten valt dat de opbrengst de kosten van de publieke taak niet meer dekt. Het slot op de deur blijkt een sleutel te hebben.
Er zit wel een addertje onder het gras. Dezelfde wetswijziging staat de ORF toe voortaan 780 miljoen euro uit de bijdrage te besteden in plaats van 710 miljoen. Daarbovenop mag hij tot 2029 jaarlijks nog eens tot 35 miljoen euro uit de geblokkeerde rekening halen als hij structureel bezuinigt en ORF III en het radio-symfonieorkest overeind houdt. In 2024 werd ongeveer 732 miljoen euro geïnd. Over 2025 heb ik nog geen publicatie van de ORF kunnen vinden Een deel van het gat vult zich dus mogelijk vanzelf. En bij de toets of een verhoging nodig is, telt de wet ook de reserves en de geblokkeerde rekening mee, gemeten tot en met 2029. De lat ligt dus hoog. Of de inkomsten echt tekortschieten, is nu juist de vraag waar alles om draait.
Maar die sleutel draait tergend langzaam
Eerst meldt de generaal-directeur bij toezichthouder KommAustria dat de inkomsten niet zullen volstaan. KommAustria laat dat door externe accountants toetsen. Klopt het, dan volgt de gewone route. Een aanvraag aan de Stiftungsrat, een besluit, goedkeuring door de publieksraad en ten slotte goedkeuring door KommAustria. Reken op minstens een jaar. Een verhoging haalt 1 januari 2027 dus hoe dan ook niet.
Waarom die aanvraag dan toch indienen? Omdat de Europese Mediavrijheidsverordening (EMFA) eist dat publieke omroepen kunnen rekenen op financiering die toereikend is, die niet ieder jaar op losse schroeven staat en die vooral voorspelbaar is. Dat laatste woord is hier de sleutel. Acht procent wegnemen zonder dat de omroep dat tijdig kan opvangen, is niet voorspelbaar. Maar zolang de ORF zijn eigen wettelijke instrument ongebruikt laat, heeft de staat een simpel weerwoord klaar. U had het zelf kunnen oplossen, want een omroep die niet om meer geld vraagt, zal moeilijk kunnen volhouden dat hij zijn wettelijke taak niet langer naar behoren kan uitvoeren. De aanvraag is dus geen redmiddel. Het is een toegangsbewijs.
Wie drukt er op de knop?
En hier wordt het aardig. Die allereerste melding aan KommAustria vergt geen instemming van de Stiftungsrat. Lehofer vermoedt dat de wetgever dat over het hoofd heeft gezien, simpelweg omdat niemand erop rekende dat zo’n melding ooit gedaan zou worden. Zittend generaal-directeur Ingrid Thurnher kan de procedure dus in haar eentje starten. En bevestigen de accountants haar verwachting, dan rolt de machine door. De Stiftungsrat (de raad van toezicht) komt pas in beeld op het moment dat al vaststaat dat de bijdrage omhoog moet.
Dobusch trekt daar de bestuurlijke consequentie uit. Als de aanvraag nodig is, dan moet zij ook worden ingediend. Thurnher mag niet alleen, zij moet. De wet schrijft voor dat de generaal-directeur zo’n aanvraag indient als de economische omstandigheden daartoe aanleiding geven en daarbovenop rust op haar dezelfde zorgplicht als op iedere bestuurder van een gewoon bedrijf. Je laat de aanspraken van je eigen organisatie niet verlopen. En waar een directie een wettelijke plicht heeft, heeft een toezichthouder de taak erop toe te zien dat zij die nakomt.
11 augustus
Op die dag komt de Stiftungsrat bijeen om de overige directieleden te benoemen. Dobusch wil de omroepbijdrage daar op tafel, want het is de eerstvolgende gelegenheid waarop het orgaan de directie tot actie kan dwingen. En de posities zijn inmiddels helder, alleen niet met elkaar te rijmen.
Thurnher heeft eerder aangekondigd het schrappen van de 93 miljoen juridisch aan te vechten. Clemens Pig, die op 1 januari 2027 aantreedt, zei tijdens zijn hoorzitting hetzelfde. Maar op 2 augustus meldde de Kronen Zeitung uit de kring rond de leiding van de Stiftungsrat dat de bijdrage in 2027 gewoon 15,30 euro blijft. Een formeel besluit is dat niet, een duidelijk signaal wel. In de Stiftungsrat hebben de partijen die de bezuiniging doorvoerden de meeste leden afgevaardigd.
Daar zit de klem. De zittende en de aankomende generaal-directeur willen kennelijk procederen. De meerderheid van het toezichthoudende orgaan wil geen verhoging. En als Lehofer gelijk heeft, is de aanvraag die niemand wil precies de voorwaarde voor de procedure die beiden aankondigen.
Daarmee is de cirkel met mijn tweede blog over de ORF van juni rond. Toen doorstond diezelfde Stiftungsrat (Raad van Toezicht) zijn eerste toets aan de Europese mediaregels bij de benoeming van Pig glansrijk met een loting van de spreekvolgorde, vooraf gepubliceerde criteria en stemverklaringen die een voor een werden genotuleerd. Vijftien uur vergaderen, maar het was EMFA-transparant en het kostte niemand een cent. De toets van augustus gaat wel over geld. Op 11 augustus zal blijken of de Europese regels zich in een sollicitatieprocedure een stuk makkelijker laten naleven dan in een begroting.
Drie vragen die overal werken
Wie denkt dat dit een Oostenrijkse curiositeit is, moet even stilstaan bij de Venetië-commissie. Dat is het adviesorgaan voor staatsrecht van de Raad van Europa, opgericht in 1990 en genoemd naar de stad waar het vergadert. Het bestaat uit onafhankelijke deskundigen, veelal hoogleraren staatsrecht en rechters van constitutionele hoven, die op verzoek van regeringen en internationale organisaties wetsvoorstellen en grondwetten tegen het licht houden. Haar adviezen binden niemand. Maar ze wegen zwaar. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens citeert ze, nationale constitutionele hoven doen dat ook en in Brussel gelden ze als de meetlat voor landen waarvan de rechtstaat afglijdt.
Die commissie heeft zich de afgelopen jaren herhaaldelijk uitgesproken over ingrepen in de financiering van publieke omroepen, onder meer over de bevriezing van het budget van de Litouwse omroep LRT. Daaruit destilleert Lehofer drie voorwaarden voor het geval een land op zijn publieke omroep wil bezuinigen. Is er een behoorlijke effectbeoordeling geweest? Is er serieus met de omroep overlegd? En heeft de omroep genoeg tijd gekregen om zijn plannen aan te passen? Lehofer ziet er in Oostenrijk geen van de drie vervuld.
Dat is extra pikant, want die criteria zijn volgens Lehofer in belangrijke mate mede vormgegeven door Christoph Grabenwarter, president van het Oostenrijkse constitutionele hof. Belandt de zaak ooit bij dat hof, dan wordt de Oostenrijkse wetgever gemeten langs een lat die zijn eigen opperrechter mede zou hebben gevormd. En passant tekende de Oostenrijkse regering in haar beoordeling bij het wetsvoorstel op dat het Europese recht hier niet van toepassing is. Bij een verordening die rechtstreeks doorwerkt, is dat op zijn minst een gedurfde stelling.
En Nederland?
Ook de NPO wordt per 2027 fors gekort, nog meer dan de ORF in dat jaar. Het wetsvoorstel ligt sinds kort bij de Tweede Kamer. Het ging aanvankelijk om 156,7 miljoen euro, waarvan het nieuwe kabinet in april 45 miljoen heeft teruggedraaid. Netto blijft ruim 111 miljoen over, op een budget van ongeveer een miljard. In absolute zin en in verhouding is dat meer dan de korting op de ORF. Daarmee wordt ook een datum in de Nederlandse mediakalender interessant. Voor 15 september dient de NPO namelijk zijn begroting in bij de minister en het Commissariaat. Op dat moment is de bezuinigingswet nog door geen van beide Kamers aangenomen. Rekent de NPO zich dan alvast arm of vraagt de NPO in het kader van zijn onafhankelijkheid van de overheid het bedrag waar Hilversum volgens de nu geldende wet ook in 2027 nog minimaal recht op heeft?
Daarmee ontstaat een situatie die in Wenen niet bestaat. De ORF heeft te maken met een wet die geldt. De NPO moet begroten terwijl de wet die zijn budget verlaagt nog geen wet is en dus de huidige wet geldt waar het minimumbedrag voor de NPO, vastgelegd in de Mediawet 2008, nog niet is verlaagd.
Die begroting wordt vastgesteld door de raad van bestuur, maar dat besluit heeft de instemming van de raad van toezicht nodig en een advies van het College van Omroepen. Zonder handtekening van de raad van toezicht is er geen begroting. En de wet geeft die raad een opdracht mee die in dit dossier randen krijgt. Bij de uitvoering van zijn taak neemt hij het gemeenschappelijke belang van de landelijke publieke mediadienst in acht, werkt hij met gevoel voor het krachtenveld waarin die dienst functioneert en houdt de raad van toezicht rekening met de belangen van de landelijke publieke media-instellingen.
Drie opdrachten die hier niet vanzelf dezelfde kant op wijzen. Het gemeenschappelijke belang en de belangen van de omroepen (afhankelijk van hun advies over de begroting van 2027), laten zich lezen als een reden om de wettelijke aanspraak niet los te laten voordat de wetgever heeft beslist. Gevoel voor het krachtenveld laat zich net zo goed lezen als een reden om geen conflict te zoeken met minister en parlement, midden in een herziening van het bestel. Toen die zinsnede in 2020 door de Eerste Kamer ging, vroegen meerdere fracties zich al af hoe je gevoel eigenlijk meet. Zes jaar later blijkt het een vraag die betekenis krijgt.
Daar komt iets bij dat in de wettekst zelf zit. De begroting moet vermelden welke middelen voor het volgende jaar nodig zijn voor de uitvoering van de wettelijke taakopdracht. Niet welke beschikbaar zullen zijn. Wie een lager bedrag invult omdat er een wetsvoorstel aankomt, beantwoordt een andere vraag dan de wet stelt. En wie daaruit afleidt dat in de begroting 2027 uitgegaan moet worden van het bedrag van de geldende wet, heeft de tekst aan zijn kant. Wie tegenwerpt dat een begroting ook uitvoerbaar moet zijn en dat plannen maken met geld dat er misschien niet of pas na juridische strijd komt, de omroepen niet helpt, heeft een praktisch punt. De keuze is aan de drie betrokken organen van de NPO.
Eén ding is in Nederland wel anders. De ORF kan zijn eigen inkomsten verhogen, de NPO kan dat beperkt. Het Oostenrijkse weerwoord, u had het zelf kunnen oplossen, gaat tegen de NPO dus niet gelijkwaardig op. Er is geen aanvraag die eerst moet worden gedaan. Wat overblijft is de begroting zelf als het moment waarop de NPO zich formeel over het bedrag voor 2027 uitspreekt, wel of niet rekening houdend met de aangekondigde bezuiniging en in het laatste geval juridische middelen openhoudend bij een eventueel negatief besluit van de minister later dit jaar.
Sinds 15 juli heeft de raad van toezicht een nieuwe voorzitter, Pieter-Jaap Aalbersberg, oud-korpschef van Amsterdam en tot vorig jaar Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. De NPO roemde bij zijn benoeming zijn ervaring met politiek gevoelige dossiers en complexe stakeholderomgevingen. Gevoel voor het krachtenveld, met andere woorden, precies wat de Mediawet van hem vraagt en nu bij de bepaling van de omvang van de begroting voor 2027 goed van pas komt.
In Wenen valt de eerstvolgende beslissing op 11 augustus. In Hilversum een maand later.
